[英文摘要]Abstract： After the pass of the Amendments of the Constitution in 2004， China begins the legislation of emergency conditions. The legal control to the state emergency power， especially the administrative emergency power， needs to be theoretically studied. The Federal Supreme Court of United States decided several typical cases when it reviewed the administrative emergency power，for example “Steel Seizure Case”。 There is much in the analysis of the court decision we can draw experience to perfect Chinese law system of emergency conditions.

[关 键 词]紧急状态/行政紧急权力/司法权/司法审查/钢铁公司占领案emergency conditions/administrative emergency power/judicial power/judicial review/Steel Seizure Case

　　　2004年的宪法修正案将宪法文本中的“戒严”替换为“紧急状态”，以及其后“紧急状态法”立法工作的逐渐系统展开，显现出对这一问题进行深入理论研究的必要性。其中行政紧急权力作为最具有行动能力、效率以及强制力的政府分支的“特权”，是最需要关注的焦点。比较研究和实证研究将是一个具有启发性的角度，它国的一些相关宪法理论和判例或许能促进我们对这一问题的思考。本文准备以美国联邦最高法院判决的“钢铁公司占领案”①为例，分析司法审查中的行政紧急权力，以加深我们对紧急状态及其权力运作的理解，为我国紧急状态法律制度的完善提供参考和借鉴。

　　一、引论：美国“钢铁公司占领案”概述

　　在美国宪政史上，“钢铁公司占领案”具有较大的影响。联邦最高法院在该案的判决中清晰地论证了三权分立与制衡这一美国建国即已确立的，并在两百年间逐渐由众多国会立法和法院判例完善起来的宪政基本原则，且详细阐释了对紧急状态和行政紧急权力问题的司法意见。

　　（一）美国“钢铁公司占领案”的背景与概况

　　1950年朝鲜战争爆发，就在战争激烈进行过程中的1952年4月，美国钢铁行业的工会与资方的谈判最终破裂，工会宣布它准备从4月9日中午12点开始，发动一场全国性的钢铁行业大罢工。在此情况下，美国总统杜鲁门（H.Truman）为了保证作为重要战略物资的钢铁的连续供应和其价格的稳定，在4月8日下达行政命令，要求商业部长索耶（Sawyer）介入这起劳资纠纷，占领并运作无法达成集体劳资协议的钢铁公司的厂房和设备。次日，杜鲁门总统致函国会通报了他的决定，12天后再次报告。国会没有作出任何反应。

　　这些钢铁公司的所有者在抗议中服从了商业部长的命令，并向联邦地方法院提起诉讼，认为总统的行政命令缺乏法律基础，实质上是行使了国会的立法权力，其所运用的行政紧急权力侵犯了私人财产权。最终，联邦最高法院判决维持原判，政府必须立即停止对钢铁公司的占领。这些司法意见中包含着关于分权制衡与紧急权力的司法智慧和真知灼见，值得我们详细研讨。

　　（二）总统的行政命令和行政部门的观点

　　在发布的10340号行政命令中，总统表明了行政部门的行为依据：在1950年12月16日总统宣布了紧急状态，根据美国宪法第二条赋予总统的最高行政权和合众国武装部队总司令的身份，总统有权根据行政职权下令占领并以联邦政府的名义经营这些钢铁公司。并且“商业部长被授权制订与下达他认为执行本命令的目标所必需或合乎需要的规章与命令，并且只要认为合乎需要，他可进一步委代与授权本命令规定的职能。”②

　　在联邦法院的审理程序中，司法部副部长作为总统律师出席了法庭诉讼，为总统行为辩解，阐释了行政部门在本案中的理由和见解。除上述在总统命令中已经表明的理由外，总统律师主要强调了这样的意见，即总统具有广泛的紧急状态权力。他认为，总统只会在极端危险的国家紧急状况下行使这种不同寻常的权力。“宪法第二条第一款……将所有的行政权力交给总统……凡是涉及到行政部门的地方，所有的行政权力都授予总统。”“总统只对这个国家负责，因而总统的决定就是结论性的……行政当局已经获得了广泛的授权，尤其是在国家进入紧急状态之时，以便其能够应付任何可能危及本国之国家安全的局面……在4月8日深夜，这种占用是避免罢工、避免对于国家安全和国防必不可少的钢铁生产出现不定期停顿的唯一有效的办法。”③

　　（三）美国联邦法院的判决意见与结论

　　1952年4月29日，哥伦比亚特区联邦地方法院法官派恩（Judge Pine）判决总统的接管钢铁业命令违宪，本案原告胜诉，并颁发初步禁令（Preliminary Injunction），禁止政府占用钢铁公司的行为。上诉后，5月3日联邦最高法院正式受理本案，5月11日开庭，6月2日即宣布判决，历时仅一个月，可见在紧要时期最高法院行动之迅速。最终，联邦最高法院以6比3的表决结果判定原告胜诉，总统命令违宪无效。④

　　布莱克大法官代表五位大法官（其中两位是杜鲁门总统任命的）确认并维持禁制令。第六位大法官同意裁决结论，但不支持布莱克大法官的裁决理由。同意布莱克大法官裁决理由的四位大法官都分别撰写了各自的裁决理由。⑤在本案的判决中，最高法院的文森首席大法官（Chief Justice Vinson）和里德、明顿两位大法官（Justice Reed， Justice Minton）持有异议，文森首席大法官代表这三位大法官撰写了反对意见。⑥

　　二、司法审查中关于行政紧急权力的争议

　　在美国联邦最高法院对本案的审理和判决中，九名大法官对紧急状态和行政紧急权力的宪法和法律依据以及总统是否拥有以及应当如何运用此项权力产生了巨大的分歧。当然在最高法院的历次审判中，这种明显分歧甚至激烈的意见冲突是经常出现的，并非是坏事，甚至是美国司法审查制度的突出优点，许多日后影响巨大的司法意见往往蕴涵在赞同意见和反对意见之中。

　　（一）赞同限制行政紧急权力的理论和意见

　　作为赞同限制总统紧急权力的正方，布莱克大法官传达了法院的判决意见，五名大法官分别以各自不同的依据和论证推理撰写了各自的赞同意见书。他们主张和赞同限制总统的行政紧急权力的理论依据和推理主要有以下几个方面：

　　第一，法院有权受理对行政紧急权力的质疑和挑战，如此才能对总统的命令进行司法审查，从而才可能制约行政部门的紧急权力。在判决意见中，布莱克大法官首先归纳了本案的两个关键问题，第一个便是“鉴于本案议程并未超出初始禁令的范围，本案是否应最终决定总统法令的宪法效力？”美国联邦法院在20世纪30年代后确立一系列标准限制自身的司法审查权力，最重要的一个标准即“成熟原则”。只有当诉讼所聚焦的争议问题已经在程序上“成熟”，法院才予以审查。本案中布莱克大法官举了以往判例并进行论证后，同意地区法院的见解，本案的问题已经成熟。因此，法院可以审理本案的议程。⑦如此，最高法院可以审查，并从而制约总统的紧急权力。

　　第二，行政紧急权力不具有超越宪法的性质，总统的行政特权必须得到宪法的明确授权，并在宪政框架内运作。布莱克大法官归纳的本案第二个关键问题，即“占领（Seizure）命令是否在总统的宪法权力范围之内？”对此，他阐述道：“如果总统具有任何权力下达命令，那么它必须来自国会法案或宪法本身。［但我们找不到任何］立法以明确授权总统在本案占据财产，也不存在国会的任何法案能清楚地隐含这类权力……”，⑧并且驳斥了政府关于“总统权力应被隐含于其宪法权力的集合体之中”的论点。⑨显然，总统并没有宪法上的依据颁布这一占领财产的命令，这一点甚至政府也承认了。政府试图用模糊的、笼统的宪法授权为总统的行为辩解。但法院的严格审查要求获得明确的宪法依据，即紧急权力不能超越宪法的规范依据和宪政框架。

　　第三，美国“三权分立”的政府结构要求总统不得超越其职权范围，行使属于国会专有的立法权限或者超越国会法律的授权，并且应当遵循国会的立法意图。杰克逊大法官（Justice Jackson）在他的赞同意见中区分了三种情况，“本案的占领只能在被归为第三类的严格标准之下得到辩护；只有在减去国会对该事项具有的权力之后，任何剩余的执法权力才能为之提供支持。”并且他“不能接受这种观点，即宪法这段文字会以大批量的方式，去授予所有可见的执法权力……”，这只能是“极权政府的执法权力”。对于总统宣称所具有的宪法授予的“战争权力”，杰克逊大法官说道：宪法仅把宣战权力委托给了国会，“宪法并没有把陆海军总司令的称号设想为国家、工业和全体居民的总司令。……除非宪法或国会法案明确授权，国会禁止总统使用军队来执行普遍法律……”。司法副部长的“辩护词宣称，实际情况的需要产生了处理危机或紧急状态的权力；其未道明的假设则是：需要不承认法律。”立宪者们知道“何为紧急状态，知道它们产生权威行动的压力，也知道它们如何为篡权提供简便的托词……他们怀疑紧急权力将制造紧急状态。”因此法院不应宣布总统具有“为对